通過對三項法規的比較，發現零排放汽車法規作為一項強有力推動汽車企業和相關供應商向電動化轉變的專項措施，獨立實施導向明確、效果明顯。中國有必要借鑒加州經驗實施新能源汽車積分管理，如要實施必須完善法律法規、允許積分自由交易、促進消費意識轉變。為充分發揮該政策新能源汽車導向作用，建議全國封閉實施，并積極探討國際合作。
為借鑒美國加州零排放汽車(Zero Emission Vehicle，簡稱ZEV)法規實施經驗，推動我國新能源汽車產業長期可持續發展，2015年8月19日至23日，由中國汽車技術研究中心、清華大學和相關部門組成的課題組赴美國加州與加州空氣資源委員會等及其技術支撐機構加州大學戴維斯分校，以及美國Utility電網公司、特斯拉、日產等就零排放汽車法規進行了研討交流，并對中國實施新能源汽車(New Energy Vehicle,簡稱NEV)積分管理的可行性等進行了深入探討。
一 加州零排放汽車(ZEV)法規實施目的和效果
(一) 實施目的
1990年加州出臺零排放汽車法規主要是為了降低汽車尾氣排放，目前該法規已成為加州降低溫室氣體的有效措施。當時加州移動源排放的臭氧和顆粒物分擔率占到了50%，二氧化碳則占到溫室氣體的近40%。1990年，加州認為依據傳統技術所預測的改進不足以實現空氣質量改善目標，為此零排放汽車作為低排放汽車(Low Emission Vehicle,LEV Ⅰ)法規的一部分開始實施(但LEV Ⅲ不包括零排放汽車要求)。經過多次修訂，逐步形成了加州零排放汽車法規1.0版本(到2017年)和2.0版本(2018—2025年)。加州于2012年3月簽發B16號州長令，提出到2050年加州交通溫室氣體排放在1990年基礎上消減80%的目標和到2025年要實現150萬輛零排放汽車上路行駛的目標。需要說明的是，2018年后零排放汽車法規目標已經轉變為降低溫室氣體排放。
目前，零排放汽車法規主要目標為：1)減少空氣污染;2)減少溫室氣體排放量;3)消除零排放汽車產業發展和市場普及的障礙，建立電動汽車產業鏈和支持電動汽車發展的生態系統(地方許可、電力和氫基礎設施、激勵政策等)，以推動電動汽車等革新技術的加速發展。
表 SEQ 表 \* ARABIC\R1 1 2012—2017年零排放汽車積分目標
注：此表中ZEV指零排放汽車，為便于理解，翻譯為金車;TZEV指過渡零排放汽車，翻譯為銀+車;ATPZEV指高技術零排放汽車，翻譯為銀車;PZEV指部分零排放汽車，翻譯為銅車。
表 SEQ 表 \* ARABIC 2 2018—2025年零排放汽車積分目標
注：2018年后 ZEV積分僅包括純電動、燃料電池汽車、插電式混合動力汽車。
(二) 加州ZEV法規實施經驗
1.健全的法律法規為零排放汽車法規實施提供了保障。
加州實施零排放汽車法規具有健全的法律法規基礎，1970年聯邦制定的清潔空氣法案(Clean Air Act)授權加州可以實施比聯邦更嚴格的法規，是加州實施零排放法規的上位法。加州健康安全法(Health Security Code)43211節針對制造企業和銷售商規定：“不滿足州政府排放規定的新車不能在加州銷售，同時任何制造企業銷售或想要銷售新車但不能滿足排放規定的需要交納5000美元。屬于此規定的罰款收入存入聯邦基金。”這是對達不到積分要求汽車企業罰款5000美元/積分的依據，實施時加州由法規的車輛罰款轉換為對積分的罰款。
2.基于技術評估及市場和產業發展情況對政策進行適時調整。
對于零排放汽車法規，加州空氣資源委員會每兩年進行一次技術評估，主要評估技術進步程度和生產能力，以評估結果作為政策調整依據。委員會的所有決議都須在每月公開召開的委員會會議上通過，所有利益相關方的聯系方式也會在投票前公開，這些措施有助于確保決策的專業性和透明度，并防止決策過程受到政治企圖的影響。由空氣質量專家組成ZEV管理委員會，不包括任何一家汽車制造商。而在機制設計階段充分征求了汽車制造商的意見，委員會以及相關決策機構根據反饋意見進行政策修改。在政策設計中，加州空氣資源委員會希望積分比例要求和實際積分盡量達到平衡。
3.積分企業間交易、企業內結轉以及跨區域共享為企業合規提供了靈活性，也為特斯拉等創新企業從市場上獲得了發展資金。
加州零排放積分交易制度較為靈活，企業超過積分要求的富余積分可以被儲存轉為將來使用，也可以出售給任何企業。為避免受到政府的處罰，未達到要求的汽車企業一般向其他企業購買積分。目前加州市場還沒有被懲罰的企業，主要原因是企業間ZEV積分交易非常活躍。在加州，一個積分的交易價格最多是5000美元，但不是所有的積分交易都涉及到美元貨幣交易，也有非貨幣交易。比如有些企業間會達成技術共享協議，有的是財務共享，有的是積分共享，還有的是所有權的部分擁有，此時產生的交易即為非貨幣交易。
除了企業間的積分交易為制造企業合規提供了靈活性外，區域間積分共享為企業實現不同區域的積分要求提供了充足的靈活性，除了加州和俄勒岡州之外，在其余的8個實施州間企業間積分可以跨區域共享，譬如企業可將其在A州的富余積分轉讓到B州以滿足B州的積分法規要求。
4.重視相關部門配合。
加州空氣資源委員會是推行零排放汽車的最重要部門，但零排放汽車推廣尤其是基礎設施建設需要其他部門的協調配合。加州空氣資源委員會確定未來零排放汽車普及目標后，上報能源委員會，由其負責安排配套的充電、加氫站的規劃和建設。基礎設施前期由政府部門進行支持培育，到一定程度后由社會資本進入。
(三) 其他州實施情況
1、包括加州在內的10個州已經開始實施加州零排放汽車法規。美國清潔空氣法(Section 177)規定其他州可采用加州法規或美國環保署的法規。由于加州采用更嚴格的環保等標準，實施后不僅被其他州采用，也能被美國聯邦直接采用實施。加州ZEV法規目前已經在十個州實施，其他九個州與加州簽署了零排放汽車備忘錄，具體為康涅狄格州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、紐約州、羅得島州、俄勒岡州、佛蒙特州、新澤西州、緬因州。目前，加州及其他實施零排放汽車法規州(簡稱合伙州)新車銷售量占美國市場的1/3，對企業的影響很大。
2、合伙州基本借鑒加州的零排放汽車法規規定實施，統一的規則使得在各州實施時對州政府、企業都相對簡便。在機動車排放法規方面，各州要么根據美國環保署制定，要么采取與加州類似的零排放汽車法規，因此，其他實施ZEV規定的州基本借鑒加州規定實施。首先，在加州有ZEV積分義務的企業應在其他州履行ZEV義務，未達到加州門檻的車企也不需要在合伙州履行ZEV積分義務;其次，合伙州ZEV積分目標比例、車型分值、罰款標準等盡量與加州一致。但由于企業在各州市場規模不一樣，所以各州的積分比例雖然一致，但目標存在一定差異。如一家企業在加州銷售10萬輛燃油汽車，其積分目標為10萬輛*15%=1.5萬ZEV分，在佛蒙特州該企業只有1萬輛銷量，則其積分目標為1萬輛*15%=1500ZEV積分。
合伙州采取統一的規定使得各州州政府不需要像加州一樣成立專門管理、政策評估團隊，主要工作是實施，減少了工作量。企業面對統一法規，也避免了由于各州政策不一導致企業需要投入較大人力、物力應對，統一的法規為企業生產、研發、合規提供了較大的便利性。
基于各州環境、技術等存在一定的差異，目前各州也在探討2018年后是否允許各州在實施零排放汽車法規時做一些微調。如佛蒙特州是否可加大插電式混合動力汽車推廣力度。
3、雖然美國環保署希望全國范圍內實施類似加州的零排放汽車法規，但由于各州具有較大的獨立性、各州利益不完全一致等難以全國實施。如由于石油和天然氣仍是德克薩斯州的主要工業，零排放汽車法規在德克薩斯州就難以實施。
(四) 零排放汽車國際聯盟
加州州政府正積極拓展零排放汽車國際聯盟。加州認為盡管ZEV政策取得了成功，但存在的問題是市場規模有限，如其他國家和地區協同實施，能通過產銷規模提升帶來成本的顯著下降，達到一定產銷規模零排放汽車成本經濟性會逐步顯現，這樣更能促其加速實現目標。為此，加州州政府也在積極拓展加拿大魁北克省等加入零排放汽車聯盟。美國部分州、德國、英國等形成了零排放汽車聯盟，在第21屆聯合國氣候變化大會(COP21) 成員國一致承諾：將于2050年停止汽油和柴油車型的銷售，市場上只能銷售零排放的新能源汽車，目的是在未來35年減少40%的汽車尾氣排放，同時減少石油依賴。為了替代燃油車的空缺，這些國家和地區只能用零排放汽車來彌補市場需求。
(五) 政策實施效果
1、加州實施的零排放汽車法規有力地推動了電動汽車產量擴大，也將繼續成為推動零排放汽車普及的有效政策。美國國家科學院國家研究委員會認為加州零排放汽車法規在推動零排放汽車產業發展和普及方面效果顯著，尤其是擴大零排放汽車市場方面是非常有效的政策。近200萬加州人正在駕駛部分零排放汽車和先進的部分零排放汽車，這些車輛平均碳排放比2002年減少了80%，車輛保修期延長到了15年或者24萬公里。其中，加州2015年純電動汽車和插電式混合動力汽車銷量達到6.2萬輛，占到全美的54%，加州已成為世界上最大的電動汽車地區市場。
2、推動了技術進步和成本的迅速降低。2009年國家科學院評估后認為2035年左右零排放汽車競爭力將與傳統燃油汽車相當，目前來看，相關法規的實施以及企業的努力使得技術進步、電池成本下降都比2009年預計的要快。加州空氣資源委員會則認為，有可能到2025年純電動汽車的競爭力將會與燃油汽車相當。
3、零排放汽車法規帶動電動汽車相關零部件的發展。課題組通過對零部件公司的調研了解到由于加州嚴格的法規要求，有一些零部件企業正致力于為不滿足法規要求的車企提供解決方案。據某企業研發的插電式混合動力技術提供給汽車生產企業應用后，產品可滿足進入零排放汽車社區的要求。
4、有利于創新型人才的培養和研發能力的提升。加州有許多創新型企業，在零排放汽車法規實施后，加州新動力、新技術創新人才增多，特斯拉、谷歌、蘋果等創新公司逐漸成長。自實行該法規以來，每年電動汽車專利注冊量提高15倍，加州成為電動汽車最大的創新中心和全球行業領導者。為了充分利用加州創新人才，北汽新能源公司專門在加州設立研發中心，將員工由15人擴展至200人，主要致力于研發電池管理系統，力爭走在全球前列。
5、帶動了社會資本投資電動汽車研發、生產和基礎設施行業。加州零排放汽車法規為ZEV市場普及提供了良好的預期，為滿足整車普及需求，社會資本加速了投資。多行業的合作研發以及供應鏈的發展,推動了多項清潔汽車技術的投資。新興的新能源汽車制造商在其初創期能夠依靠ZEV法規所提供的需求和外部利潤生存下來(如特斯拉)。到2016年5月，加州公共充電站3255個，公共充電樁達到9654個。布朗州長確立未來的基礎設施目標為：到2020年，加州將建成足夠支持100萬輛零排放車輛的基礎設施。
二 加州ZEV法規與油耗法規、溫室氣體法規的關系
(一) 加州與汽車相關的積分法規
美國聯邦政府實施的針對汽車企業的積分法規有公司平均燃油經濟性標準(Corporate Average Fuel Economy，CAFE)和溫室氣體(Green House Gas，GHG)法規。加州有三種與汽車相關的積分交易法規，分別是針對大型工業和發電廠的碳交易(Carbon Cap and Trade)、針對石油公司的低碳燃料標準、針對汽車公司的零排放汽車法規。加州實施的三項法規、美國聯邦的兩項法規之間都是相互獨立的，不同法規之間富余積分不能互相交易。這主要是因為：各法規都有不同的目的，主管部門也各不相同，積分也采用不同的計算方式來計算。
(二) 加州ZEV法規與美國油耗、溫室氣體法規的關系
針對汽車企業實施的有聯邦層面的CAFE、GHG與加州實施的ZEV積分。對美國國家高速公路管理局的CAFE(企業平均燃油經濟性)法規、美國環保署的溫室氣體法規(GHG)和加州實施的零排放汽車法規進行比較，可以得出以下三個結論：
1、這三個法規都允許富余積分的交易，但相互獨立——每個法規計算積分的方法不同，富余積分不能跨法規使用。
2、零排放汽車在三個法規里都可以獲得信用積分，也就是說零排放汽車能獲得多重激勵。如一輛Smart兩座純電動汽車(2013款)，其基本能耗為372英里/加侖、二氧化碳排放為0克，分別在CAFE法規、溫室氣體排放( GHG)、ZEV法規中能獲得3352積分、46兆克CO2積分和3個ZEV積分。
表 SEQ 表 \* ARABIC 3 CAFE、GHG 和加州ZEV積分比較
3、積分交易都無需政府預審批。積分交易由企業間自主決定，無需政府部門預審批，交易完成后需要將交易情況上報政府部門，證明交易實際發生了即可，具體交易價格無需上報。交易方式為場外一對一交易，無需通過場內交易方式進行。企業需在銀行設立專用的戶頭用于積分交易，設立專用戶頭的企業一般為汽車生產企業。
(三) 加州獨立實施ZEV法規的原因
針對汽車行業單獨實施ZEV法規，是為了專門推動汽車行業領先技術應用和節能減排。加州之所以出臺零排放汽車法規，是因為認為在從傳統能源汽車向零排放汽車轉變過程中，存在市場失靈，需要借助政府之手加速零排放汽車普及進程。因此，零排放汽車法規是一項強有力的、以先進技術為導向、有重點并能強制執行的有效措施。ZEV法規目的是推動供應商和汽車企業行為的轉變，推動先進技術應用，作為推動汽車革新技術應用為目的的法規，其實施必須單獨封閉實施，不能與油耗和碳交易混在一起。
針對調研組提出的CAFE和零排放汽車法規為什么不合并實施，加州空氣資源委員會的董事Dan Sperling、副執行官Alberto Ayala和加州大學戴維斯分校王云石主任認為，由于CAFE和零排放汽車政策是兩個不同的政策，混在一起影響新能源汽車的進一步發展，具體理由為：
首先，零排放汽車法規是以推動達到跨越現有汽車技術發展為最終目的的專項法規，而油耗標準與跨越無關。一是為滿足新的油耗標準，大多數企業會先在小型化、輕量化、發動機效率和輕重混合系統上做文章，除了為滿足油耗標準外不會冒險更多地投資在電動汽車領域，而且電動汽車不是汽車的終極技術，還有更新的技術需要零排放汽車法規政策的激勵。二是加州零排放汽車政策的特殊性在于它通過零排放這個性能標準與銷售數量的結合來推動先進技術汽車的商業化，目標在于：通過大批量生產來克服新技術推廣的成本障礙和避免大家都想搭便車而無先行者的僵局;為所需的基礎設施投資提供了一定的確定性。如果混合實施會影響該目標的實現，因為企業是否會選擇發展新能源汽車的不確定性增大，也不利于建立新能源汽車生態系統。三是零排放汽車法規和油耗法規互補效果更佳。在加州CAFE和零排放汽車政策并行，兩者沒有關系;因為CAFE是建立在現有的先進技術逐步改進能耗的政策，而零排放汽車政策是技術促進政策，是獎勵敢于冒險和技術創新的政策。兩個政策前后呼應，形成互補。
其次，如果這兩個政策混合在一起會使得部分企業降低改善油耗的努力，將影響國家節能目標的實現。因為混合實施或者在CAFE里給電動車加上額外積分，會使得企業用電動車去沖掉高油耗車的負分。美國卡內基梅隆大學研究發現，沃藍達PHEV的加入使得通用整個車隊里傳統車變得更差了。目前中國的乘用車燃料消耗量核算數據也證明了這一點：在現行油耗標準里有對新能源汽車“以一頂多”計算優惠下，2014年中國傳統燃油乘用車油耗平均水平為 7.22 L/100km，同比僅下降1. 5%，燃料經濟性改善幅度較小，而自主品牌企業油耗同比甚至還增加了3%。如果油耗與NEV積分混合實施，可能會進一步推高汽車行業油耗水平。
三是這兩個政策混合在一起會使得這個本來簡單易行的零排放汽車積分政策變得非常復雜，因為任何油耗和零排放汽車積分的交換值都會產生不可預測的后果：假如給零排放汽車的分值過少，沒有企業會投資新能源汽車(比如燃料電池車);交換值太高，造成除了零排放汽車企業外，其它企業無法遵守油耗標準，這個政策可能會變得脫離實際而無法執行。如果缺乏有效的監管導致無法有效執行，反而造成企業欺騙。油耗法規的遵守和執法可以說是世界難題，現代、三菱、鈴木、通用都曾經爆出過采取欺騙手段達標。
三 對中國實施新能源汽車積分管理的借鑒
和加州一樣，我國也面臨較大的環保治理、節能減排壓力，交通領域的節能減排是重要方面，為此，在我國實施類似加州零排放汽車法規的措施，讓燃油汽車企業承擔新能源汽車普及的成本，有利于加大汽車企業研發、生產、銷售新能源汽車的積極性，為國家和地區節能減排做出貢獻，同時也為財政補貼政策的逐步退坡后新能源汽車產業可持續發展提供有效支撐。具體來說，加州零排放汽車法規對我國實施新能源汽車積分(以下簡稱NEV積分)管理提供了以下幾點有益的借鑒：
1、借鑒加州ZEV法規實施NEV積分管理有利于推動新能源汽車產業發展。加州大學戴維斯分校丹˙斯柏林教授認為，中國是潛在的電動汽車大市場，借鑒加州零排放汽車法規實施新能源汽車積分管理規定，有利于加速中國甚至全球電動汽車普及進程、迅速降低電動汽車成本。當前我國已將新能源汽車作為戰略性新興產業，應借鑒加州ZEV法規實施新能源汽車積分管理，以加大新能源汽車產業和普及進程。
2、完善的法律法規是實施新能源汽車積分管理的前提。加州實施零排放汽車法規有聯邦和州相關法律作為實施依據，中國實施積分管理及其相應經濟懲罰措施也應有相關的法律法規為基礎。鑒于國家發改委氣候司與國務院法制辦正在起草《全國碳排放權交易管理條例》，送審稿中已增加新能源汽車配額管理的相應條款，具體的新能源汽車配額管理辦法可另行頒布。
3、積分自由交易、結轉是避免政策剛性導致難以實施的有效機制。新能源汽車積分管理作為強制措施，為避免貿然實施車企意見過大，建議從以下兩方面降低政策實施阻力。一是可分階段實施，初期階段比例不高，可采取只核算不懲罰的試運行方式，企業無需履約，這樣有利于降低企業的阻力，也為企業合規提供了準備期。二是允許積分的自由交易與結轉，這有利于企業充分利用交易機制合規。通過這兩項靈活性措施，為企業提供合規準備和靈活性，有利于推動政策更好地實施。
4、建立封閉的NEV積分管理體系更易實施。中國目前相關部門正在研究的新能源汽車積分、油耗管理、碳交易存在以下四方面的共同點：一是均將國家目標分解為企業目標，譬如，油耗積分將2020年5.0升乘用車行業節能目標分解為企業油耗目標，新能源汽車積分將2020年500萬輛目標分解為企業目標，碳交易是將國家的溫室氣體減排目標分解給企業;二是都以明確的中長期目標釋放政府長期致力于發展節能技術、新能源汽車、降低溫室氣體的信號，給供需雙方長期穩定預期，促使企業建立長期發展戰略;三是針對不達標企業的收費都缺乏法律依據，新增收費作為經濟懲罰措施難度較大，但碳交易正進入立法階段未來可解決;四是管理框架有一定的相似性，都由管理辦法、核查管理、違規懲罰等組成。
綜合比較三個政策，新能源汽車積分作為推動新能源汽車可持續發展的至關重要的政策，突出優勢體現在促進新能源汽車發展作用明顯、能建立產業發展長效機制、實施簡便有效三個方面：一是新能源汽車積分要求必須通過實際產銷新能源汽車產品達到，對新能源汽車發展促進作用明顯，而降低企業平均燃料消耗量雖然是節能減排的重要方面，但并不與新能源汽車直接相關，盡管積分中有對新能源汽車的折算優惠但力度有限，企業可主要通過其它途徑實現節能目標;二是新能源汽車積分要求作為供應側的強有力措施，能有效扭轉汽車生產企業生產新能源汽車動力不足的問題，改變當前生產燃油汽車賺錢，生產新能源汽車虧錢過度依賴政府支持的局面，通過在我國建立利用燃油汽車支持新能源汽車發展的長效機制和反哺機制，早日實現新能源汽車發展由政府驅動向市場驅動的轉變;三是新能源汽車積分管理比汽車平均燃料消耗量積分管理相對簡便、有效。由于新能源汽車積分要求是根據企業生產規模確定的新能源汽車年產銷量，容易統計和計算。而汽車平均燃料消耗量積分管理須以大量準確的汽車產品燃料消耗量數值為基礎，對生產企業要求、檢測機構的監管都存在較大的挑戰，如果數據質量不高甚至誘發作假，在此基礎上進行交易和管理風險較大。
因此，實施NEV積分管理需要建立獨立、封閉的管理體系，以便為企業產業化新能源汽車提供最大的支持。如果與我國的汽車企業平均燃料消耗量(CAFC管理)、碳交易融合在一個市場實施，對新能源汽車的激勵效果將受到較大影響。如果要和碳交易相結合，也應建立獨立于碳交易的NEV積分交易市場，而不宜直接在現有的碳交易大市場直接實施。
5、建議全國實施而不是地方試點。我國各省市新能源汽車產業發展和普及都存在一定的差異，有的還是汽車限購城市，也有省市對新能源汽車有一定的地方保護或進入壁壘，為此，如果讓試點省市確定其積分管理規則，可能導致各地出臺不同的積分管理規定，對非地產車企業造成更大的進入壁壘，不同規則也增加企業合規的難度。據征求主要企業意見，企業認為如果實施建議全國實施，避免規則差異形成進入壁壘。如果不得不在地方試點，建議中央部委確定統一試點規則，地方省市主要是政策執行，既能避免地方保護，減少管理部門的工作量，并有利于將來的全國實施，也有利于實現企業ZEV積分在省市間之間的共享，避免汽車企業對積分管理的質疑，更好推動政策實施。
6、加強各部門的協調以形成合力。加州認為聯邦政府部門的支持必不可少。一方面，需要美國環保署等聯邦部門的支持，聯邦政府針對電動汽車的最高7500美元稅收減免對加州也有較大幫助，國際上的協同行動(聯盟)以及社會輿論的支持都有助于加州零排放汽車法規的實施。另一方面，充電設施主管部門支持必不可少。我國實施新能源汽車積分管理同樣需要財政部門的財稅支持、產業管理部門的推動以及能源部門的基礎設施建設規劃和指導。
7、充電設施、消費者意識的轉變是推動新能源汽車積分管理實施的有效保障。加州政府部門、企業都認識到ZEV積分法規僅是推廣零排放汽車的一種政策工具，倘若沒有充電設施的配套建設和消費者行為的轉變，僅僅要求汽車生產企業推廣ZEV是不現實的。和加州一樣，我國新能源汽車推廣是一項系統工程，為此，需要完善充電設施相關法規，吸引社會資本進入，同時也要加大宣傳力度，大力培育新能源汽車消費觀。這樣通過供應側(汽車和基礎設施供給)、需求側(消費者行為轉變)的共同努力，才能保證政策的有效實施，以大力加快我國新能源汽車產業發展和產品普及進程。
8、建議加強新能源汽車推廣和減排方面的國際合作。我國的新能源汽車和加州2018年后的零排放汽車概念類似，推廣新能源汽車都是降低溫室氣體排放的有效措施，建議在中美氣候變化工作方面加大零排放汽車合作，為兩國溫室氣體減排做出更大貢獻。
